DETTE ET GOUVERNANCE

Pendant très longtemps l’on a pensé que c’est la mauvaise gouvernance qui est à l’origine de l’accumulation et les crises de dette dans les pays africains et en développement. La situation des pays en développement (PED) pouvait en effet laisser germer une telle hypothèse. Apres le boom pétrolier des années 70, beaucoup de pays africains et en développement ont été confronté à une crise de dette sans précédent après s’être endettés « facilement » auprès des pays producteurs de pétrole qui disposaient d’une manne importante d’argent connu sous l’appellation de « pétrodollars ». Cet endettement était une nécessité dans la mesure où la plupart des pays africains venaient d’avoir leur indépendance et avaient besoin de ressources pour financer les infrastructures et reconstruire l’administration publique abandonnée par les colons. Cela a conduit à une augmentation exponentielle de la dette extérieure, en Afrique et dans les pays d’Amérique latine dont la crise de la dette a été déclenchée au Mexique en 1982. Parmi les 10 pays les plus endettés en 1995, 8 étaient africains, à savoir Guinée Bissau, le Congo, São Tomé et Príncipe, la Zambie, l’Angola, le Soudan, la Sierra Leone, la République Démocratique du Congo et la Mauritanie (Voir Tableau ci-dessous). Les rapports et études scientifiques successifs sur les pays endettés sont unanimes : les pays fortement endettés sont mal gouvernés.

Etant confrontés à des difficultés économiques, ces pays vont faire recours à l’aide des organisations internationales. Ayant conscience de la mauvaise gouvernance des pays endettés, les organismes internationaux vont demander des contreparties aux financements accordés à ces derniers, à savoir des engagements d’amélioration de la gouvernance économique des institutions. Ils créent en 1996 l’initiative Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) visant à fournir des allègements de dette pour les pays pauvres avec de bonnes politiques économiques. Pour bénéficier de cet allègement de dette, les pays candidats devaient s’engager à améliorer leur gouvernance économique. Le sommet du G-7 en Cologne en juin 1999 accroit ce programme d’allégement de dette, en augmentant de passage le nombre de pays éligibles, accélérant le processus d’annulation de dette et accroissant le montant pour chaque pays. Au total 41 pays sont concernés par ce programme, dont 33 pays Africains.

Source : www.mays-mouissi.com

C’est dans ce cadre que le Tchad a bénéficié d’un allégement de 1.1 milliard de dollars en 2015. Toutefois, les dettes annulées doivent être utilisées pour financer des mesures sociales (éducation, santé, etc.) et lutter contre la pauvreté afin de s’assurer qu’elles profitent aux couches pauvres de la population.

Pourquoi une bonne gouvernance est importante ?

Les accusations faites aux pays africains sont entre autres les détournements d’argent, la corruption, les mauvaises décisions d’allocations des ressources empruntées à des projets non productifs, etc. Avant de s’endetter, il y a une question principale à se poser, à savoir la capacité à rembourser du pays, l’affectation des ressources et la rentabilité du projet d’investissement. Il est judicieux de s’interroger sur l’impact d’une décision d’endettement, en particulier sur la rentabilité financière ou sociale du projet d’investissement afin de savoir si l’effet de levier procuré par l’endettement est bénéfique pour le pays. L’effet de levier désigne l’utilisation de l’endettement pour augmenter la capacité d’investissement et l’impact de cette utilisation sur la rentabilité des capitaux investis. L’effet de levier augmente la rentabilité des capitaux investis tant que le coût de l’endettement est inférieur à l’augmentation des bénéfices obtenus grâce à l’endettement. C’est un principe fondamental en matière d’endettement, il faut toujours s’assurer que le bénéfice tiré soit supérieur au taux d’emprunt. De façon générale, les économistes recommandent que le taux de croissance économique soit supérieur au taux d’emprunt. Lorsque cette condition n’est pas remplie on parle d’insolvabilité de la dette. Si l’argent emprunté n’est pas utilisé pour financer des projets publics mais sert plutôt à un clan ou un groupe de citoyens, on parle de dette odieuse. L’hypothèse de dette contractée par des gouvernements corrompus a été un argument utilisé par les organisations non gouvernementales pour réclamer les annulations de la dette des pays concernés. Déjà, en 1927, Alexander Nahum Sack écrit : « si un pouvoir despotique contracte une dette non pas pour les besoins et dans les intérêts de l’Etat, mais pour fortifier son régime despotique, pour réprimer la population qui le combat, etc…, cette dette est odieuse pour la population de l’Etat entier. Cette dette n’est pas obligatoire pour la nation ; c’est une dette de régime, dette personnelle du pouvoir qui l’a contractée, par conséquent elle tombe avec la chute de ce pouvoir ». Lors du sommet de l’Organisation de l’union africaine en Juillet 1987 sur la dette en Afrique, Thomas Sankara le disait en ces termes : « …Nous étions étrangers à cette dette, nous ne pouvons donc pas la payer. … Nous ne pouvons pas rembourser la dette parce que nous ne sommes pas responsables de la dette ». Cette question de responsabilité de la dette est très importante car l’emprunt public est un fardeau pour les générations futures. Il est aussi un fardeau pour les gouvernements futurs car il réduit leur marge de manœuvre.

Et aujourd’hui, les pays endettés sont-ils mal gouvernés ?

Les crises d’endettement ont beaucoup secoué les pays pauvres et on pourrait se laisser croire que c’est uniquement un problème pour les pays en développement. Toutefois, force est de constater que les pays les plus fortement endettés aujourd’hui sont les pays développés, supposés être démocratiques ou mieux gouvernés. Parmi les 10 pays les plus fortement endettés en 2015, il « n’y a que » trois pays africains, l’Érythrée, le Cap Vert et la Gambie. L’Érythrée et la Gambie sont affectées par des crises politiques successives, alors que le Cap Vert est un bon exemple en matière de gouvernance en Afrique. En plus de ces 3 pays africains, on retrouve le Japon, l’Italie et le Portugal, qui sont considérés comme des pays bien gouvernés et démocratiques. Alors, cela voudrait-il dire que la mauvaise gouvernance n’est plus la raison principale de l’endettement excessif ? On pourrait dire que le niveau de dette actuel des pays démocratiques ou développés est dû à la crise financière de 2008. Cependant, il faut se rappeler que les pays endettés des années 80-90, accusés à tort ou à raison de mauvaise gouvernance, ont aussi connu des crises économiques, à savoir la chute des prix des matières premières. Comment expliquer l’endettement des pays démocratiques ? Buchanan et Wagner fournissent une explication. Selon les deux auteurs, les générations présentes préféreraient leur bien-être au dépend de celui des générations futures et votent à cet effet des élus qui acceptent s’endetter et reporter le coût de la vie aux générations futures. Les élections démocratiques sont donc un moyen pour les populations de choisir des élus qui partagent leurs aspirations et les déficits cumulatifs. L’augmentation de la dette des pays développés serait donc principalement due aux « valeurs démocratiques » de ces pays. Devrons-nous parler de « dette démocratique » ? Ou la « bonne dette » ? Cependant, il faut noter que les pays développés ne souffrent pas de problèmes de gouvernance politique, contrairement aux pays africains. Il faut donc distinguer la gouvernance politique et la gouvernance économique qui est beaucoup plus difficile à cerner. Aussi, les pays développés sont capables de faire les réformes nécessaires et la dette de ses pays est en grande partie en monnaie nationale. La dette des pays africains est en grande partie en monnaie étrangère, ce qui les rend plus vulnérables aux fluctuations des taux de change.

La leçon que l’on peut retirer de cette analyse est qu’il faut éviter les amalgames et analyser les pays au cas par cas. Ce n’est pas parce qu’un pays est très endetté qu’il faut forcément dire qu’il est mal gouverné. Ce n’est pas parce qu’un pays africain a connu une période d’endettement élevé, couplée avec des problèmes de gouvernance, qu’il faut généraliser que tous les pays africains endettés sont mal gouvernés. L’endettement en soi n’est pas mauvais, mais il faut juste s’assurer que l’argent est utilisé pour des investissements productifs, et que la dette est viable dans le moyen et long terme. Beaucoup de pays africains continuent d’avoir un système de gouvernance centralisé, personnalisé, et ethnicité. Il faut changer l’image de l’Afrique à travers des réformes courageuses dans plusieurs domaines. Il faut un environnement ou les gouvernements exécutent leurs responsabilités de façon transparente et efficace, à travers des mécanismes institutionnels adéquats. Il est impératif d’améliorer la qualité des services publics, d’accroitre la capacité de l’administration publique, ainsi que sa capacité à rendre compte de son action, et de réduire […] la corruption parmi ses agents. Enfin, il faut développer les marchés locaux et régionaux afin de réduire l’endettement extérieur des pays africains et améliorer les capacités de prévisions macroéconomiques des administrations publiques.

Dette en pourcentage du PIB
Dix pays les plus endettés
Pays 1995 Pays 2015
Nicaragua 362.7 Japon 245.9
Guinée Bissau 318.4 Grèce 196.9
Congo 262.8 Erythrée 137.6
São Tomé et Príncipe 229 Italie 133.1
Zambie 226.3 Lebanon 132.4
Angola 222.1 Portugal 127.8
Soudan 219.6 Jamaïque 127.7
Sierra Leone 185.4 Cap Vert 124.7
République Démocratique du Congo 171.2 Bhutan 115.9
Mauritanie 160 Gambie 107.7

Source : Fonds Monétaire International

Pour aller loin

BUCHANAN J. M. & WAGNER R. E., 1977, « Democracy in Deficit. The Political Legacy of Lord Keynes », Academic Press, New York.

Sachs J. D. (2002). Resolving the Debt Crisis of Low-Income Countries. Brookings Papers on Economic Activity, Volume 1, pages 257-286.

Dr Rasmané OUEDRAOGO

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